Становление российской территориальной администрации на Северном Кавказе
Е.Е. Некрасов
Статья посвящена проблемам децентрализации государственного управления в Российской империи, в частности рассмотрены особенности этого явления в таком своеобразном регионе как Северный Кавказ, отличающимся полиэтничностью населения и многообразием управленческих форм.
Проблема разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между Центром и составными частями государства по вертикали во все исторические периоды была для России одной из важнейших. Изложенный материал, свидетельствует, что в России не сформировалась центральное административное управление. Образовался специфический тип, сочетающий государственное управление и общественное.
Государственные органы власти осуществляли управление учреждениями, полицией, судами, надзор и контроль. Самоуправляемые коллективы организовывали жизнь, членов своих сообществ, удовлетворяли непосредственные их интересы. Дуалистический характер управления, потребовал создания особой нормативно-правовой базы. Во второй половине XIX века, законодательство о территориальном управлении в России в основном было сформировано.
Определенные изменения произошли во взаимоотношениях между центральной властью и регионами. Министерства имели своих представителей в губерниях и уездах, которые выполняли разнообразные государственные поручения. Их полномочия были достаточно широкими. Развитие структуры государственного управления несколько принизило значение и роль губернаторов, в которых царизм видел больше уже представителей местных субъектов власти. Агентами правительства, на которых оно опиралась, стали, отчасти, генерал-губернаторы, институт которых еще существовал, особенно на окраинах. Их услугами широко пользовались министерства и ведомства, возлагая на них часть своих функций и полномочий. Это нельзя рассматривать как процесс децентрализации, а больше как деконцентрацию власти, когда власть как бы приближалась территориально к проблемам местного населения.
Можно выделить несколько направлений формирования установлений: законодательство, регулирующее деятельность представителей центральной государственной власти на всей территории России.
1. Законодательные акты, регламентирующие функционирование крупных регионов России, таких как Сибирь, Кавказ, Польское царство, Туркестан. Прибалтийский край (например, специальными законами дважды, начиная с 1821 года, учреждался Сибирский комитет [1], в Прибалтийском крае Остзейский [2], существовал Кавказский с 1842 года и др.).
2. Отдельными документами регулировались гражданское управление казаками в областях Войска Донского, Кубанской и Терской области, Войска Астраханского, Оренбургского, Уральского Сибирского, Семире-ченского, Забайкальского Амурского и Уссурийского и гражданское управление области Войска Донского, Кубанского и Терского было подчинено Военному министерству, соответственно через главное управление казачьих войск. Начиная с 1910 года Казачьему отделу генерального штаба [3]. Возглавляли войско наказной атаман, обладающий двойными функциями гражданскими в должности генерал-губернатора и военными в ранге командующего округа [4].
Он же являлся главой областного правления, которое составляло из общего присутствия и канцелярии. Присутствие включало разнообразных должностных лиц старшего и младшего помощников атамана, советников, лесничих, техников, ветеринарных инспекторов, гидротехника и агронома. Некоторые должностные лица назначались, некоторые выбирались казачьим кругом.
Присутствие действовало на основании закона «Об общих губернских учреждениях». На него также возлагалось и ряд поручений, выходящих за рамки данного закона. Среди них взимание пошлин в пользу войска с добычи полезных ископаемых, некоторые судебные функции [5].
3. Специальным Положением регулировалось Управление инородцами [6]. В Ставропольском крае проживали калмыки и ногайцы. Они выбирали голову, старшину и казначея. В аулах руководили старшины, старосты и десятские. Все должности замещались на три года. Список должностных лиц обязательно утверждался главным приставом инородцев Ставропольского края.
По Положению инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. К первой категории относились те, которые жили оседло, в деревнях или городах, занимались хлебопашеством или торговлей. Ко второй причислялись оседлые народы, жившие деревнями, менявшие место жительства по временам года. К третьей категории относились те, «которые не имели никакой оседлости, переходили с одного места по лесам и рекам или урочищам для звероловного и рыболовного промысла отдельными родами или семействами». Была составлена особая перепись, которая и определяла статус народов. Управление ими осуществлялось по-разному. Одни находились в ведении Министерства государственных имуществ (например, самоеды). Архангельской губернии. Другие находились в совместном управлении Министерства государственных имуществ и внутренних дел (калмыки, ногайцы и др., проживавшие в Ставропольской и Астраханской губерниях), некоторые — только Министерством внутренних дел. Его поручения выполнял губернатор, в чьей губернии проживал данный народ. Некоторые народы были подведомственны Министерству внутренних дел и специальному Временному Совету, состоявшему из государственных чиновников России и местных народов. Полномочия Советов были очень широкими и выполняли даже часть функций, присущих самоуправлению, на основе обычного права [7].
Примером законодательного регулирования может служить раздел Положения, где были изложены права инородцев. Здесь также очевидна гибкость и продуманность региональной политики правительства. Особенно защищалась собственность инородцев. К их правам относились: личные наследственные, избирательные, имущественные (владение землей, свобода выбора занятий, свобода вероисповедания и богослужения, право обучения детей в государственных учебных заведениях и собственных школах). Некоторые инородцы освобождались от целого перечня повинностей и сборов. Для них был определен особый порядок наделения земельного владения, с учетом их образа жизни. Земля не закреплялась конкретно за племенем, и они могли беспрепятственно передвигаться из одной области в другую. Органы государственной власти строго следили за выполнением принятых законов [8]. Имеются примеры, когда население, независимо от национальности, посягнувшее на земельные владения этих народов строго наказывалось.
Характерной чертой сложившихся законов являлось устойчивая тенденция сохранения местных правовых систем на основе поддержки самоуправления. Уже названные законодательные акты предусматривали признание местного законодательства. Особенно явно эта тенденция просматривается на Кавказе.
Таким образом, Законодательство России, регулирующее региональное управление строилось на принципах централизации и децентрализации с широким привлечением самоуправленческих сообществ. Опыт территориального управления сложившийся на Кавказе имеет особую ценность и сегодня.
Кавказ в целом и Степное Предкавказье в частности — одни из самых важных геополитических регионов России. Вхождение территорий Кавказа и Северного Кавказа в состав российских земель — длительный исторический процесс. В этом регионе, в полной мере, проявились тенденции и закономерности децентрализации, характерные для крупного государства. С древнейших времен Кавказ и Предкавказье были заселены народами различных этнических групп, здесь были распространены, практически, все религиозные конфессии. Узлом столкновения для международных интересов крупных держав Северный Кавказ стал в XV веке, когда турецкие султаны и крымские ханы начали усиленную экспансию на земли северокавказских народов, чтобы создать плацдарм для дальнейших завоеваний. Именно к этому времени относится установление союзно-вассальных отношений между горскими народами и Московским царством. Союз строится на основе организации взаимной борьбы против Ирана, Османской империи и Крымского ханства. С этого периода начинается сложный и драматичный путь вхождения народов Северного Кавказа в Россию, а также заселение Предкавказья и Северного Причерноморья казачеством и крестьянскими колонистами из центральных губерний России.
В начале XVIII века обостряется борьба России за влияние на Ближнем Востоке и Кавказе, в связи с чем активизируется процесс включения народов Кавказа в состав России. Эта тенденция просматривается во второй половине XVIII века, когда разворачивается война с Турцией, имеющей сильные позиции в Черноморском бассейне. Победа в русско-турецкой войне 1768—1774 гг. дала возможность России получить Азов, Керчь, Еникале и Кинбурн.
Для закрепления успехов началось строительство военных укреплений, известных как кавказские оборонительные линии, одной из которых была Азово-Моздокская линия. В рамках этой линии сооружались крепости, селения, города. Все это потребовало создания на этой территории специального управленческого института. В 1783 г. под протекторат России была принята Грузия [9]. 5 мая 1788 года был подписан Высочайший именной указ Екатерины II об образовании Кавказского наместничества из областей Кавказской и Астраханской, с центром в городе Екатеринограде [10]. 9 мая 1788 года последовал именной Указ правящему должность Саратовского и Кавказского генерал-губернатора, генерал-поручику Павлу Сергеевичу Потемкину об устройстве Кавказской губернии. Этим указом было признано целесообразным устраивать города в близости от горских народов, и повелено ввести городовое положение в городах, где городское управление прежде единственно относилось к военному начальству: в Кизляре, Моздоке, крепостях Георгиевской, Александровской, Ставропольской. По этому поводу Екатерина II в личном письме генерал-поручику П. Потемкину поручила «... объявить свое Высочайшее удовольствие по случаю открытия Кавказского наместничества всем, в том числе участвующим всей губернии дворянам и горским князьям, и удовлетворить каждого в искреннем Ее Императорского Величества желании, чтобы новый образ управления, приносящим новые выгоды, послужил к утверждению их спокойствия и благоденствия» [11].
Крупным шагом Екатерины II было учреждение Черноморского казачьего войска, которому в 1792 году были пожалованы кубанские земли — от Азовского моря до Усть-Лабинской крепости вверх по течению Кубани.
Огромное пространство — от устья р. Лабы до Каспийского моря к северу до Маныча — по указу от 15 ноября 1802 г. составило Кавказскую губернию, с губернским городом Георгиевском, все это существенно изменило административное устройство региона, что подкреплялось переселенческой политикой со стороны государства в отношении государственных крестьян. Переселенцы занимали Ставропольскую возвышенность, долины рек Егорлыка, Калауса, то есть территории в тылу Кавказской укрепленной линии. За три года в Кавказскую губернию переселилось около 1600 крестьянских семейств, из которых почти 600 разместилось по Черкасскому тракту, образуя селения Безопасное, Преградное, Медвежье, Летницкое и др. Через них и Ставрополь пролегала Большая почтовая дорога (Черкасская), которая соединяла Российские столицы с Кавказом [12].
Конец XVIII века был ознаменован внешнеполитическими трудностями для России, ее влияние на Кавказе ослабевает. Павел I, стоявший у трона, явно недооценивал значение Кавказа во внешней политике России и увлекся западноевропейскими проблемами. Данное положение не отражало социально-экономических интересов определенной части российского общества. Положение начало в какой-то степени поправляться в начале XIX века, с приходом к власти Александра I, но деятельность этого, в основном, европейскими событиями и войной с Францией. Положение изменилось в 1813 году. Центр международных противоречий, после разгрома наполеоновской Франции, переместился на Кавказ. Иран и Османская империя не оставляли надежд на реванш и пересмотр Гюлистанского и Бухарестского мира, закрепивших их поражение в предыдущих войнах. Ведущие европейские державы оказывали им в этом поддержку.
С этого периода Российское государство постепенно переходит от политики сотрудничества с местными сообществами к политике местного администрирования. Суть ее заключалась в укреплении Кавказской военной линии путем переноса ее к подножию Кавказского хребта и включении горских обществ в общую систему публичной власти. Важной составной частью плана царской администрации являлось переселение казачества и крестьян в Причерноморье и на Северный Кавказ. В 1821 г. на земли Черноморского войска было начато переселение более 16500 душ из Черниговской и Полтавской губерний [13]. Возглавил эту политическую линию Н.П. Ермолов. Насильственные меры государственных чиновников вызвали ожесточенное сопротивление местного населения, и уже с 1818 года начинается насильственная колонизация ряда кавказских территорий и Кавказская война. Одной из причин войны стала недооценка со стороны государственной царской власти особенностей этнического и исторического развития народов Северного Кавказа [14].
В этот период народы Северного Кавказа представляли собой широкий этнический спектр, состоявший на разных уровнях общественного развития. В новой и новейшей литературе, при изучении этнополитических особенностей народов, населяющих данную территорию, существовали определенные стереотипы. В дореволюционной историографии бытовали дискрибтивный метод и безусловное осуждение горцев. В марксистской литературе — осуждение экспансионистской политики России и оценка событий с помощью формационного метода. Конечно, в рамках этих исследований написано множество блестящих работ. Оба эти подхода имеют существенные недостатки, так как совершенно не учитывали своеобразие горской цивилизации, отличной от других — азиатских и западноевропейских. К особенностям, определившим историческое развитие кавказских народов, относятся природные условия и относительная замкнутость ряда территорий. В то же время, следует учитывать, что Северный Кавказ стал пристанищем для десятков этносов, родиной целого ряда древних цивилизаций и государств. Здесь раньше других российских территорий распространились исламская и христианская религии.
В силу этого, здесь сложился специфический хозяйственный уклад, в свою очередь, повлиявший на быт, духовность и идеологию горцев, их политическую культуру. Существенную роль в складывании протогосудар-ственых и государственных образований играло обычное право.
Рассмотренные специфические условия предопределили важнейшие общественные институты, развитые у горских народов. Учитывая, что только в Дагестане располагалось 10 феодальных владений и несколько десятков союзов сельских общин, а всего этносов, имеющих свои индивидуальные общественные формы, на Кавказе насчитывается несколько десятков, нет возможности изучать их подробно, каждый в отдельности, так как это не является целью исследования (это можно и необходимо сделать в отдельной работе) [7]. Однако возможно и необходимо сделать и некоторые обобщения:
У большинства народов Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Община сохраняла структуру родственных коллективов. Ниже общины, ее частью, был тукум. Джамаат являлся низшей административно-политической единицей, органом власти которой являлся сход, а в промежутке между сходами — старшина. Старшинам, практически, принадлежала публичная власть [15]. В основе аграрных отношений народов Кавказа лежала феодальная зависимость. Власть феодала была наследственной и передавалась старшему в роде. Зависимость общины от феодала не меняла внутренней структуры общины. Должностные лица общины, порой, превращались в низших представителей феодальной администрации, а сама община была звеном в системе феодального управления. Особенностью общинного строя у народов Северного Кавказа было то, что феодал являлся членом сельской общины [16].
Ученые-кавказоведы отмечают, что одной из характерных черт горских обществ были союзы сельских общин. У разных народов они имели разное название, но это был следующий уровень управления, более сложный, в основе которого лежал своеобразный общественный договор, устанавливавший единые для данного союза правила хозяйственной деятельности, взаимоотношений, действий. С помощью этих договоров, имеющих силу обычного права (адата), разрешались хозяйственные конфликты, возникшие между общинами и отдельными людьми, и даже военные конфликты.
Высшим органом союза сельских общин являлось собрание всего взрослого мужского населения союза (мекхе, кхел). Позже, с развитием и усложнением общественной структуры, собрание составляли представители джамаатов. С приходом на Кавказ ислама большую роль стали играть главы мусульманского духовенства — кадии [17]. Они, наряду со старшинами, становятся главными административным лицами, судьями. Сельские кадии, подобно старшинам, выбирались на парадном сходе, на срок от 1 года до 3 лет. Однако деятельность кадия была ограничена адатами, и они не могли распоряжаться землями джамаатов, осуществлять правосудие внутри общины, объявлять войну или мир, без согласия джамаатов. Следующей формой административной организации являлись объединения (федерации) союзов сельских общин, которые имели сходную с союзами организацию и представляли, фактически, предгосударственные формы сельских обществ. В этот же период, в Дагестане, в ряде регионе государственные начала стали развиваться и образуются государства, которые имеют многие специфические черты, характерные только для горских обществ, но и типичные формы и признаки, характеризующие данные образования, федерации, как государства [18]. (Их аппарат состоял из союза визирей (исполняющих обязанности советников и министров), назира (казначея), кадия, секретаря, военначальника, дворецкого. При князе и беке состояла дружина профессиональных воинов-нукеров. В разных горных районах, по мнению ученых, роль различных уровней управления общин, союзов и федераций была разной, что зависело от уровня социально-экономических условий и других обстоятельств [19].
В российской и зарубежной историографии, при рассмотрении общественных отношений, одним из центральных вопросов остается обсуждение государственности. Традиционно отмечается, что государственность существовала только у ряда княжеств, располагающихся на территории современного Дагестана. На наш взгляд, историки и юристы недостаточно внимательно исследовали данную проблему, так как существующие модели государственности не могут служить аналогом для рассмотрения признаков государственности у народов Кавказа, важнейшей особенностью которых являлось своеобразие форм государственности, а после включения Кавказа в состав России — своеобразной формой местной власти [20]. Например, если за основу возьмем одну из распространенных формулировок: «Государство —